問題集

常見問題集

為使社會各界更好地了解澳門特別行政區《民防綱要法》的立法意向,我們將在諮詢期間推出常見問題集,並不斷更新及補充。

2017年“天鴿”風災對澳門造成了嚴重的破壞和衝擊,特別行政區政府對整個運作過程的檢討結果看來,政府、社會和居民在應對危機和災害方面確實存在不足之處,鑒於現行規範民防工作的第72/92/M號法令沿用至今已超過二十五年,跟不上當今世界民防領域的發展趨勢,亦不符合澳門的實際需要,故特別行政區政府重新制定《民防綱要法》藉以完善民防制度,使民防行動更具規範、更有效率,致力減少傷亡損失,達到更好的預防和應對效果,實現民防強勢統籌。

《民防綱要法》將革新民防事務的管理體制和運作機制,完善本澳民防權力體系和組成,明確民防行動的領導和指揮權責,實現民防行動的統一指揮,確保預警期間的預防工作有序開展,保障事態持續期間的政令集中、資訊流通,最大可能地排除干擾或阻礙災害事故應對的因素,提升社會對災害事故的應對意識、防範能力和執行能力。

《民防綱要法》擬將民防聯合行動指揮官改由保安司司長(現時為警察總局局長)擔任,由警察總局局長予以輔助,向行政長官負責,藉此提升民防的指揮級別,以更好地統籌、指揮及領導參與民防行動的保安部隊及部門、公共及私人機構以及被民事動員的市民的工作。 若保安司司長不在或不能視事時,則由警察總局局長代任;當保安司司長及警察總局同時不在或因故不能視事時,聯合行動指揮官則按民防總計劃內所載的人員順位遞補代任。

設立“民防及應急協調局”的決定,是基於行政長官和各政府部門去年災後檢討的結果,並參考國家減災委專家組的相關意見和建議而作出,而且有關決定亦和國家最近成立應急管理部不謀而合,說明新的決策有其必要性、科學性和普遍性。 民防及應急協調局是一個獨立且恆常持續運作的,專門預防和應對自然災害和安全事故,並跟進善後的專責部門,其主要包括:展開恆常宣傳教育、持續完善民防預防措施及監督其執行情況、定期檢討相關制度、制定民防規劃、民防綜合演練、恆常向民眾提供諮詢服務,確保救災物資得到有效的管理、調度統籌及倉儲等;在民防架構啟動時,支援其後勤,受聯合行動指揮官指揮,並向其提供決策支援。

可見,該部門的職責和權限,以及負責的事務,明顯有別於過去曾經存續的、承擔民防職能的部門或附屬單位,將有利於加強對各項民防工作在日常的管理和執行效果,以實現對民防工作的強勢統籌。

考慮到本澳地小人多、人員流動性大,為確保在突發公共事件狀態持續下,能夠最大程度地保障居民和旅客的生命安全,建議引入三項新的例外性措施,包括:(1) 要求電訊營運商優先免費傳播及發送民防資訊;(2) 關閉指定的出入境口岸;(3) 宣告中止正在或即將於受影響區域進行的、獲當局許可或批給開展的公眾娛樂、博彩或其他大型活動。其中採取第(2)及第(3)項措施的權限,屬於行政長官不可授予的權限。

社會民間力量在參與“天鴿”風災善後方面工作的過程中發揮出巨大作用,是民防工作不可或缺的角色。為此,《民防綱要法》新增志願協防制度,透過法律層面的綱要性規定,以及行政法規層面的實行細則,使突發公共事件狀態持續期間的社會民間支援工作得以規範、有序地開展,以配合當局同時開展的應對和善後工作,特別是規範對民防工作的志願者的保險及培訓等事宜,促進政府、公私營實體和居民在應對災害事故的過程中形成最大程度的合力,達至最優社會效果。

建議在志願協防制度中,規範志願協防者的參與(登記、培訓及管理),目的是使突發公共事件狀態持續期間的社會支援工作,得以規範,有序地展開,以配合當局同時開展的應對和善後工作。

透過志願協防制度,志願協防者將受到適當的培訓,從而增強自身的保護能力及自救能力,更好地保障在提供協防工作的安全。同時亦會加入未來建議由行政長官透過批示具體訂定有關志願者的保障制度。因此,行政當局鼓勵所有志願協防者,提前參與志願協防制度。

對於沒有登記的臨時志願協防者,我們將建議同樣納入相關的保障制度,而有關形式及內容將作深入研究相關的可行性。

特區政府經過梳理現行的法規制度後,決定透過制定《民防綱要法》統一突發公共事件狀態的分級, 將現行第78/2009號行政長官批示《突發公共事件警報系統》內有關突發公共事件狀態的規定,納入《民防綱要法》,取代現行民防制度(第72/92/M號法令《有關重訂及修訂市民保障法規》)中的民防狀態分級。

突發公共事件狀態的分級將根據事件狀態的嚴重性作出分級,建議由現行的三級制(災禍或災難狀態,拯救狀態,及緊急預防狀態)改為五級制,即增加兩級(一般狀態及預防狀態)。

根據不同的突發公共事件狀態的級別,將制定相應的預防及應對措施。在突發公共事件的一般狀態及預防狀態下,所採取的應對措施,主要是透過將來建議設立的民防協調實體作為總體協調及統籌,行政當局肩負有主要責任,社會大眾合作參與。

另一方面,根據突發公共事件的嚴重性而宣告這兩個級別的狀態(一般狀態及預防狀態),是導向市民加強危機、預警及應對意識,及早對突發公共事件多加留意,同時儘早作出預防應對措施。

其實從諮詢文本內容可以看到,特區政府制定民防綱要法,大多數內容旨在規範政府部門在民防事態下的行動統籌和協調,只有少部分內容涉及公眾、傳媒和社會如何配合民防工作的開展。

《民防綱要法》要強化民防資訊的有效傳播,首要是加強民防架構的信息匯集和統籌功能,因此新法將透過調整民防的權力架構、設立民防協調實體以及賦權、授權和完善工作指引,優化民防資訊的收集、傳遞和發放環節,盡快向公眾發佈民防資訊,以及時作出防備和應對。

同時,《民防綱要法》對傳媒責任的強調,其實只是把現行民防法令的內容寫得更加明晰,這是由於媒體作為廣大民眾獲取各類訊息的重要渠道,尤其是在災難當中的作用更顯突出,因此在《民防綱要法》內作出重申或強調鼓勵性措施,是有其社會意義的,也不會影響現行的出版法和視聽廣播法規定。

關於媒體在民防領域如何協助民防當局發放的民防資訊的問題,主要取決於該媒體是否屬於民防架構的成員,即分為兩個層面去理解:

第一個層面,如果有關媒體屬於民防架構的成員,按照現行的民防法律的規定,其本身已負有法定責任及義務,在緊急狀態下即民防行動中心啟動後,其有義務協助政府推送相關訊息,違反者將承擔法律後果;

第二個層面,如果有關媒體不屬於民防架構的成員,他們當然不受上述義務所約束;然而基於他們對社會大眾獲取資訊具有不可或缺的作用,故政府鼓勵媒體他們主動優先發放民防訊息,肩負起社會責任。

但可以肯定的是,無論是民防架構內外的媒體,他們依然可以履行採訪報道和評議政府的功能。

在大災大難期間,民眾情緒盡可能穩定,對民防工作的開展十分重要,任何造謠或傳謠行為,帶來的負面影響是廣泛的,包括政府、市民都會受到影響。虛假消息妨礙大家作出理性判斷,對公眾利益、個人安危以及政府和社會之間的信任關係構成危害,大家都會感到不安,都會譴責這種不負責任的行為,都會認同需要制止和制裁。現時法國、瑞士和韓國等地都就虛假信息傳播處以徒刑。在中國內地,編造、故意傳播虛假信息,同樣構成犯罪,並視乎後果的嚴重性科以管制、拘役以及徒刑等不同形式的處罰。

本澳法律亦制裁謠言行為,但是,現行《刑法典》內規定的罪名,或是要求受害人或當局作出告訴方可進行刑事程序,或是損害的是特定的公共或個人利益,或是其犯罪構成未能與在緊急預防或更高級別的突發公共事件狀態下的造謠傳謠行為完全匹配,存在法律漏洞,因此設立“虛假社會預警罪”,以公罪論處民防事態下的這種惡劣行為,是正當和必要的。

建議增設的罪名所針對的是特定突發公共事件狀態下的造謠和傳謠行為,並非這段期間公眾和媒體的正常溝通或報道行為。再者,罪名所針對的謠言,是已經被證實為“虛假”者,不是“未經證實”的謠言。而且,罪名針對造謠傳謠的人必然是出於故意,存心讓社會引起更大的恐慌和引起混亂。因此,這種出於惡意的謠言,並非言論自由所保障的目標,相信市民和傳媒都會認同。

當然,政府必將會進一步完善信息發佈機制,使與民防相關的重要資訊循多渠道向公眾發送,並致力對謠傳及時作出澄清,以正視聽。

造謠傳謠罪的地區比較
國家或地區 罪名(譯名)/罪類/罪狀 適用時機 罰則
法國《刑法典》 恐嚇實施破壞、改變形態或毀損以及虛假預警罪 任何時候 最高兩年徒刑或三萬歐元罰金
瑞士《刑法典》 引起公眾恐慌及預警罪 任何時候 最高三年徒刑或科罰金
韓國《電氣通訊基本法》 以危害公共利益為目的,利用電訊設備公然散佈虛假消息 任何時候 最高五年徒刑或五千萬韓圜罰金
印度《資訊科技法》 以擾亂、造成不便、造成危險等為目的,利用電腦或通訊設備傳送虛假資訊 任何時候 最高三年徒刑並科罰款
《中華人民共和國刑法》 編造、故意傳播虛假險情、疫情、災情、警情等信息 任何時候 嚴重擾亂社會秩序者,處以最高三年徒刑、拘役或管制;造成嚴重後果者,處三至七年徒刑
本澳《〈民防綱要法〉諮詢文本》 “虛假社會預警罪”(建議) 緊急預防或更高級別突發公共事件狀態”(建議) 最高三年徒刑(建議)